浅析国有企业反腐体系建设中的制度预防

国家预防腐败局网站今日刊发了《预防职务犯罪学刊》文章《浅析国有企业反腐体系建设中的制度预防》，文章内容如下：

    在此，笔者欲从加强制度监控层面提高国企自身预防败能力角度浅析一二，谨供参考。

    一、国企腐败的主要表现及环节

    在国有企业中实施腐败行为的都是具有一定经营、管理和经手国有资产的人员，以往都表现在财务人员和供销人员中，而近来则突出表现在企业党政负责人与中层行政人员中。一是扩大职务消费。经营者在交通、通讯和办公设备的配置上高档奢侈，相互攀比；企业的业务招待费超支严重，有些从“小金库”中开支，或转移为其他开支，以至无据可查；有些国企领导热衷于出入高档娱乐场所，费用均做财务处理；二是灰色收入。有的国有企业经营者，手中有决策、计划、审批、采购、工程发包、合同签订、财务开支、用人、调动等权力，在经营管理活动中，吃回扣，收中介费、拿提成、收红包、搞权钱交易等等。三是黑色收入。有的国有企业经营者运用自己手中的权力，索贿受贿，或是在企业改制重组、产权交易、资本运作过程中侵占转移国有资产，通过开办个人公司，搞“空手套白狼”的把戏，把自己的不明财产合法化。企业的一把手与中层领导对企业有主管和分管权力，财务人员有具体管理企业账目和资金的权力，供销人员则在采购、销售中享有与其职务相应的职权。

    企业的基建更是近年来一个最易发案的环节。由此可以看出，企业的案件易发环节，直接与职权相关。

    1.领导环节。企业领导则借主管、分管的权力编造理由侵吞或直接权钱交易。

    2.财会环节。财务人员则以借直接管理经手财务的机会，采用搞乱账目，造假账的行为去作案。

    3.供销采购环节。供销采购人员在其所履行的职务环节上可通过截留货款、采购加价付款等手法作案。

     4.生产调度环节，生产调度人员与供需双方均有接触，可通过所掌握权利“吃拿卡要”。

     5.基建环节。建筑行业普遍存在肉少僧多的情况，基建人员往往利用手中掌握的工程分配以达到权钱交易的目的。

    二、国企腐败高发的制度原因

    1.法人治理结构制度缺陷。法人治理结构作为现代企业制度中最重要的组织架构，是明确划分股东会(包括股东)，董事会(包括董事)、监事会(包括监事)和经理层之间权力、责任和利益以及相互制衡关系的一套制度安排。但目前，国有股权过分集中、主体虚置、所有者缺位，且在董事会人员组成中以执行董事和控股股东代表为主，缺少外部董事、独立董事监督的现象，导致国有企业出现“弱股东，强管理层”局面，致使“内部人”和大股东的代表控制了董事会，无形中增加了国有企业高级经营管理人员滥用职权的机会。

    2.职务消费制度缺陷。我国国有企业经营管理人员的职务消费是非常庞大的，且具有职务消费额度难以确定、职务消费与企业生产成本之间界限不清的特点，这就很容易导致消费过度，致使产生奢侈浪费等现象。职务消费的漏洞，特别是职务消费被摊入了企业的生产经营成本中，容易导致一些经营管理人员假公济私、从中渔利。

    3.选拔考核制度缺陷。从现实看，无论是董事会成员还是经营管理人员基本还是沿袭了传统的选拔模式。选择范围也往往圈定在国有经济部门和行政机构，基本上不面向社会选择。同时，对国有企业经营管理人员的考核采用的也往往是行政办法。最典型的是，由于经营管理人员随时都有可能被调走，使其无法或者不必树立企业长远发展的眼光和思路，导致投资或生产的功利化和短期化，从而不利于企业的长远发展。

    4.监督制约制度缺陷。目前国企经营者往往集决策权、管理权和监督权于一身，这就使监督制约容易出现缺位或流于形式的现象，导致出现腐败机会。国企内部的纪检监察工作也面临着监督体制不顺、监督难、难监督，不敢监督、不愿监督，监督不好、监督不了的现象。

    三、如何加强国企制度防腐

    1.改善董事会结构，优化决策经营权的行使。优化董事会的结构，一方面要优化内部董事的结构，给予职工代表一定的比例，充分体现民主管理的特性；另一方面要增加外部董事的比例，如国有资产代表、法人机构代表及有关专家等，以制衡董事会和总经理的权力。

    2.强化监事会监督职能，压缩腐败行为的空间。在我国国企中，董事长一权独大，监事会形同虚设是普遍现象。当前，强化监事会职能应主要从以下两方面来进行：一是用法律、条例等明确规定监事会的职责范围和奖惩办法，防止其监督不力或有意不监督；二是在企业内部真正形成“四权”分立制衡机制，法律上保障监事会独立地行使监督权，其他人不得干预，改变监事会受董事会或总经理控制的状况，形成对企业经营者的真正监督。

    3.加强对企业经营决策权的监督，堵塞制度漏洞。

    ①规范事权，建立招投标中心，构筑适应市场经济发展要求的合同审批和运行机制。为解决“暗箱操作”问题，对可以用市场机制替代审批的项目，如工程项目交易、采购等实行市场化改革，建立招投标、拍卖及采购机构等，对这些项目公开招标、拍卖，不仅减少了寻租和权钱交易的可能性，而且保证了工程、商品和服务质量，优化了资源配置，实现了国有资产的保值增值。

    ②规范财权，建立会计核算中心，构筑科学规范的财务管理体制和运行机制。在全面清理预算外资金的基础上，取消“小金库”、“账外账”，对所有资金实行“收费统一管理、财务统一核算、会计统一派遣、分配统一标准”的“四统一”管理，堵塞漏洞，减少腐败。进一步建立和完善财务规章制度。建立重大事项集体协商决定、经济事项的审批与经办分离、账款分离等制约机制。制定《预算外资金管理办法》、《采购办法》，逐步建立一套比较完善的财务和资产管理规章制度体系。严格收支两条线管理。对电费、废旧物资等收入实行“收支两条线”管理，做到所有收费都上缴财务，纳入预算管理；其他预算外资金也都上缴财务，列入预算外资金收支计划。严格执行预算。进一步细化预算并严格执行，增强预算的约束力、增加预算的透明度，杜绝经费开支的随意性。

    ③规范人事权，建立健全科学的干部选拔任用和管理监督机制。一是要建立党管干部原则与市场化用人相结合的管理机制，尤其要建立一套完整的，科学的、市场化的选人用人考核评价体系。二是改进考核考察办法，采取考察预告制、考察工作责任制及注重对干部“八小时”以外情况的考察等措施，提高识人的准确性，为干部选拔任用提供可靠依据。三是强化廉政鉴定，在任用干部之前，由纪检监察和检察机关对拟提拔任用的领导干部进行廉政鉴定，实行干部提拔任用党风廉政“一票否决”，防止“带病”上岗。

    4.建立反腐监督网络，落实预防保障机制。一是除了企业监事会的日常监督外，还应引入纪检监察和检察机关的党政纪和法律监督。通过设立预防联络处，对领导干部、要害岗位和重大经营事项制定预防方案、实施腐败预警、建立预防档案、受理预防举报、提出廉政建议、实行预防评估等措施，加强监督，提供参考意见。二是审计、国资管理、财政、发改等部门要加强对国有资产运营情况的监管，防止国有资产被浪费、侵吞、转移、营运决策重大失误等犯罪行为。三是发挥职代会、工会等群众性作用，依靠民主的、社会的、媒体的作用来顺畅信息交流，形成监督合力。