成都统筹城乡之变：农村产权制度的新一轮改革

北大国家发展研究院课题组 周其仁 等

　　(一)背景与问题

　　新世纪以来,我国的城市化加速推进,带来经济社会发展的新气象。加速的城市化不但改变着城市的面貌,也改变着以往形成的城乡关系,改变着传统的农业和农村。城市化最显 

著的变化,是世世代代居住于农村、主要以农业为生的农民,开始大规模向工商服务业、企业与城镇流动、聚集和集中。在这个过程中,土地和其他资源的城乡空间布局,也发生相应的重大改变。这个不可抗拒的现代化潮流,席卷了中国的东部、中部与西部,已经并将继续深刻地改变我国的经济结构、制度安排、观念、风气和整个上层建筑。

　　农村是中国改革的发源地。上世纪80年代以来,在实践是检验真理的唯一标准思想路线的指引下,我国农村的产权制度完成了重大的变革,确立了以家庭联产承包为核心内容的基本经济制度。这套新的体制,重新界定了集体土地的农户使用权和经营权,承认并保障农户长期使用、经营集体土地获得收益的正当权利。实践证明,家庭联产承包制适合我国生产力发展的要求,对普遍摆脱农村的贫困、扎实解决农民温饱问题,做出了巨大的历史性贡献。

　　城市化加速为农村发展提供了新的机遇,也对农村经济制度提出了新的要求。由于城市化是人口、劳力、土地和其他资源在空间上的大规模流动、积聚和集中,因此,以“清晰的农户使用权和经营权”为中心的农村产权制度,就有必要适时转向以“有保障的转让权”为中心的更加新颖的产权制度。完成这个转变,才能为我国城市化加速奠定可靠的微观产权制度基础。

　　作为我国西部第一大省的省会城市,成都市率先面对城市化加速条件下城乡关系发生重大变化的新机会与新挑战。一方面,这里是全国农村劳动力向城市输出的大本营之一,对农村资源组合在城市化加速背景下发生的重大变化,比全国很多其他地方都更为敏感。另一方面,成都本身又是我国西部地区一个迅速崛起、汇集大量进城农民、人口总规模已超过1000万的大都会城市,对城市化带动国民经济的超常增长,也有更为直接和切身的感受。改革开放的风云际会,把成都市推到了城乡统筹、走城乡一体化之路的最前沿。

　　2003年,在借鉴上海江苏等东部省市经验的基础上,成都市提出了以“三个集中”推进城市化和城乡一体化的建设思路。这就是,在贯彻国家宏观政策和发挥市场机制作用的基础上,按照依法、自愿、有偿的原则,推进工业向园区集中,农地向适度规模经营集中,农民向城镇和新农村居住区集中。“三个集中”面对的,是城市化进程已经全面提速、但以资源转让权为基础的新产权制度尚未确立的条件下,城乡资源配置与收入分配方面所产生的一系列新问题、新矛盾。其中最突出的问题,是人口和资源的流动、积聚和集中,带来了中心城区土地稀缺程度的提升,有效的土地供给日益成为工业化、城市化发展的严重瓶颈。同时,农村地区大量的建设用地,却没有得到合理充分的利用,土地资源浪费严重,集约使用的效率十分低下。

　　成都的“三个集中”取得了明显的实效。一是按照走新型工业化道路的要求,全市将原规模小、布局散的116个工业开发区,归并为21个主导产业突出的工业集中发展区,通过规划调控和政策引导,着力发展产业集群。截至2007年底,21个工业集中发展区初具规模,入住规模以上企业1449户,集中度达到63.5%。二是引导农民向城镇转移和集中居住,以县城和区域中心镇为重点,按照城市社区标准建设新型社区,解决征地农民和进城务工农村劳动者居住问题,推动农民向城镇居民转变。在农村地区,按照“宜聚则聚、宜散则散”的原则,因地制宜建设农民新居,引导农民集中居住和转变生产生活方式。截至2007年底,新建城乡新型社区602个,总面积2503万平方米,入住38.5万人,城镇化率提高到63%。三是稳步推进土地适度集中规模经营,在坚持以稳定农村家庭承包经营的基础上,按照依法、自愿、有偿的原则,采取转包、租赁、入股等形式,稳步推进土地的适度集中。截至2007年底,实施规模经营235.6万亩,培育规模以上龙头企业615家、农民专业合作经济组织1911个,带动农户面达65%。实践证明,“三个集中”是破解城市化加速条件下巩固农业基础、促进农村发展、帮助农民致富的治本之策。在城乡关系出现新挑战的关键发展时期,从“三个集中”入手,可以有效推进资源的流动、积聚和集中,推进城市化、农村发展与城乡一体化。

　　在实践“三个集中”的过程中,成都市也发现:工业、农业与农民居住地空间位置的改变,势必牵动复杂的既得利益补偿与未来利益的再分配。“三个集中”的主体必须是农民、农户与农村集体,而不是政府或任何其他拥有行政权力的组织或个人。否则,资源在空间上的变动及其带来的收入增加,有可能落到资源所有者、经营者以外其他强势集团或个人之手,那就违背了城乡统筹纲领的初衷。那样的话,势必增加相关参与方的疑虑和抵触,最终拖延、而不是加速城市化和城乡一体化的历史进程。

　　在大量调查研究的基础上,中共成都市委于2008年初下达了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》,率先启动农村地区又一波产权改革。这场改革的基本出发点,是划定城市化加速的边界条件,即切实保障城市化加速的农业基础和耕地资源,并以此为前提确立与城市化进程相适应的农村土地和房屋的转让权。为此,在早年农村产权改革的成果——农户的土地、房屋使用权和经营权——的基础上,全面确立有保障的农户转让权。参照城镇居民在社会主义市场经济框架下已获得的合法转让权,成都明确新一波农村产改的纲领是“还权赋能”,即不但要把农村集体土地的农户使用权、经营权还给农民,而且要把由此派生出来的转让权,也还给农民,并赋予农民产权以更为全面和多样的权能,以适应城乡一体的社会主义市场经济框架的要求,为城乡社会经济的持续发展,奠定可靠的制度基础。

　　(二)成都农村产权制度改革的经验

　　1.设立耕保基金,为耕地保护建立“防火墙”

　　现有的土地用途管制存在这样一个困难:相对于高速城市化背景下的建设用地市价的剧烈上升,农民从耕地上获取的收益相对微薄。可是按现行相对价格指引,听任工业化、城市化大量占用耕地,在政治上又不被接受。在此两难背景下,成都决定以补贴提高农民保护耕地的积极性,为农村资源的大规模流转,设立一道保护耕地的“防火墙”。

　　2008年1月,成都市出台政策,决定设立耕地保护基金,为承担耕地保护责任的农户提供养老保险补贴,在全国率先建立由市县财政支持的耕地保护基金制度。

　　耕地保护基金由市、县两级各按50%比例共同筹集,主要由市县两级政府的部分土地出让收益、新增建设用地土地有偿使用费和耕地占用税构成,不足部分由市县两级财政兜底。然后,根据全市耕地质量和综合生产能力,对耕地(包括水田、旱地、菜地及可调整园地等)按基本农田以400元/(亩 年)和一般耕地300元/(亩 年)为标准实行类别保护与补贴。这实际上建立了一个“发达地区支援落后地区、城市反哺农村”的分享机制,促进了城市化带来的高额土地收益在城乡之间和不同区(市)县之间的统筹使用,使城市收益向农村的转移每年可达28亿元的量级。经过两年多的努力,成都市已在242个乡镇开展耕保金发放工作,向区(市)县下拨耕保金19.4亿元,发放到户14.6亿元,保护耕地面积约400多万亩,涉及农户140多万户。

　　实践的结果是,耕保基金不但保护了耕地,还开启农村社保体系建立的大门。以财政性的耕保基金为农民购买养老保险,等于为农村社会保障体系的建立缴入第一笔稳定的资金,持续下去,社会意义十分重大。

　　2.农村土地、房屋的全面确权

　　但是,放发耕地保护基金首先需要确认哪些土地是耕地,哪些又是基本农田,还要分清这些农地的位置所在、面积大小和具体承担保护责任的农户。这就涉及农用地权利关系的全面调查。要把耕地保护基金真正发放到农民手里,就必须把耕地使用和经营的实际状况彻底调查清楚。

　　另一方面,2003年开始的“三个集中”,涉及大量农户的搬迁、集中居住、以及农户宅基地的复垦和位置变动。这每一个环节,都牵涉农民财产权利的改变,也存在产权流转过程中农民利益被侵占的危险。为了使惠民的政策真正得到贯彻,也有必要把农民宅基地、房屋等财产权利厘清。

　　耕保基金的发放和“三个集中”,分别从两个方向刺激了界定农村土地房屋权利的需求。于是,确权提上了成都农村产改的议程。

　　成都首先决定“确权的范围和方法”。由于农村财产的种类多,历史变化频繁,究竟哪些权利先进入确权范围,用什么程序完成确权,提出一个纲领就殊为不易。譬如,农民耕种的土地既有原始的承包地,也有转包地,还有自留地或未利用地,而有的地方农民的土地已经入股;类似的,农户的宅基地,包括合乎标准的宅基地以及超标占用的宅基地,以及乡村企业、公益事业等集体建设用地,如何在本次确权中处理复杂的历史遗留难题,都是严重的挑战。

　　成都的经验是,对农村土地进行分类别梳理,努力寻求土地现状和政策之间的平衡点,提出切实可行的处理建议和确权办法,依次确认各种农村财产的产权。

　　例如对集体建设用地,成都的产权改革首先从历史遗留问题较少、存在法律足够表达,同时也与农户自己利益高度相关的宅基地的确权工作开始。对于宅基地以外的乡村企业、公益事业以及其他的集体建设用地,成都采取的方法是在第二次全国土地调查结束后,在农村集体建设用地总量得到明确承认后,再减去已确立的农户宅基地总面积,得到一个集体建设用地的总量,再分类确认其他的集体建设用地的使用权。这样,就在历来遗留的老大难问题、违规违法与合理合法的集体建设用地之间,先划出一条清晰的界限,依此为据,先易后难,逐步推进,直到完成权威性强的全面确权。

　　特别是对于农村宅基地面积普遍超标的现实,成都本着“尊重历史、面对现实”的原则,提出了对超标宅基地确权登记的实际解决方法。这就是,凡持有以前颁发的宅基地证件或其他相关证明的,以证件上确立的面积为农户的宅基地面积;其他各种情况,则以年度变更的农村居民点台帐面积为总控制,把超标面积的房屋、附属设施、独用院坝等占地,明确为“其他集体建设用地”,经农村基层自治组织协商后,再确权给实际占用的农户或集体经济组织。

　　在农用地方面,成都市的做法是先确立法律已明确表达的承包地的农户经营权,暂留自留地、未利用地的确权。在承包地确权完成后,再按照“应确尽确”的原则,推进其他农用地的确权工作。

　　3.搭建村民自主的确权平台

　　由于国家已经长达数十年没有在农村地区提供普遍、连续、权威的产权确认与颁证服务,加上从单干、互助组、合作化、公社化到联产承包改革等重大生产关系的变化,我国农村的人口、土地和房屋等财产关系,早就变得面目全非,大量的历史遗留问题错综复杂。更大的困难是,到了村组一级,几十年土地房屋的变动颇多,但很多地方根本没有系统、连续、可靠的财产变动的文本记录。

　　为了与工业化、城市化提供的农村要素在更大范围的空间流转、积聚和集中的新的机会相适应,成都摸索出一套在农村实际可行的产权确定程序。其中最为重要的,就是找到村民自主的具体形式,成立由村民信任的、担任过公共管理事务的新老村组干部组成的“村庄议事会”,对确权过程中入户财产调查和实测的结果进行评议,特别对存在异议、纷争的疑难案例进行甄别,并将评议结果作为确权的预案公示,与相关方反复沟通,直到为各方接受后,才向县级人民政府上报确权方案。这样农村确权已从一个比较抽象的政策目标,发展为村庄一级的由动员、入户调查、实地测量、村庄评议与公示、法定公示、颁证等环节组成的一系列可操作程序。其中,由村民自主协商解决确权中遇到的历史难题,也尽可能减少矛盾,做到公平公正。更值得称道的是,在这一过程中,农户自己做主,积极参与公共管理、实践了村庄民主。可以说,成都市新的村庄治理结构,就是从确权开始建立的。

　　4.“确实权”,为大规模转让奠定坚实的基础

　　作为全国第一个在全域范围内开展农村产权制度改革的城市,成都又一轮农村产改并没有现成的先例可循,只能在尊重基层实践和首创精神的前提下大胆探索。其中,与预想产改进度差距较大的,是对农村承包土地的确权,从以台帐为基础、回避近年随人口变动不断调整承包关系的累积矛盾的“确虚权”,转向以实测面积为基础,“帐、地、合同、权证与耕保基金五个一致”的“确实权”。

　　在我国农村的很多地方,长期以来,农用土地以“产量亩(也就是应税亩)”作为衡量土地面积的基准。这在统购统销时代既是自然的,也是合理的。因为土地税赋以粮食的实际产量为依据,为了税负的公平,农地的数量一般以平衡税负的台帐为准,而不以实际的面积测量为准,很多地方甚至根本没有实际丈量的土地面积的可靠记录。统购统销时代结束后,特别是政府免除了全部农业税赋后,以台帐为中心的农地测量、登录系统,就不能准确反映我国农地资源的实际状况,也不能提供现代国家土地管理的科学基础。要准确考核农地利用的机会成本,反映农地利用的真实市值,为工业化、城市化背景下的农业资源重组提供可靠的微观决策根据,必须全面更新农地的测量、登录和确权。

　　但是,重新确权要花费巨大的成本。2008年成都刚刚开始农村产改的时候,虽然已经提出农村居民与城镇居民享有同等的财产权利,但由于城乡之间在确权方面的投入,以及对确权服务的财政资源安排方面存在很大的历史差距,不少地方选择的是以台帐为基础的“捷径”,即以产量面积作为确权颁证和分发耕保基金的凭据。

　　“确虚权”包含着某种隐患。由于传统台账只记录每个农户承包农地的“赋税亩”的数目,但这些土地实际上面积多大,边界何在、对应哪几个地块等等,则是不清楚的。这在农民流动性很低的发展阶段,问题还不大。因为人们都在本地直接耕作土地,哪块土地由谁耕作、由谁负担上交和提留,在一个村组的小范围内大体是清楚的。但是,一旦农民开始大量离开土地,到非农业、城镇与外地谋取更高的收入,本地农业资源发生了转包和流转,特别是向外来“陌生人”发生流转时,传统的农地界定模式就不适用了。为了容纳农村生产力的进一步解放,有必要确立在更清晰的使用权基础之上的转让权。否则,转让拖泥带水,就不能释放工业化、城市化的全部潜力。

　　一些基层(如大邑县兰田十一社)率先“确实权”。他们的做法是,实地测量村组范围内全部承包耕地的每一个地块,分别按现代测量统计规范登录到每个农户,并经由村庄评议机制,对农户之间自第二轮承包以来发生的人口、土地的变化进行了一次性的调整,从而做到了在此基础上颁发的农地承包经营权证,与实际的耕地面积、地块、位置、承包合同与耕保责任,全部相一致。成都市委市政府及时总结了基层的经验,认为确实权的做法虽然一时投入较大,但不给未来留麻烦,真正实现“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的符合社会主义市场经济的现代农地产权制度。为了不增加农民确权的财务负担,市县两级财政追加了农村产改确权的投入,承担了总数超过1亿元人民币,包括地籍测量、权属调查和证书工本费在内的全部确权颁证工作经费。

　　从2008年1月至今,历时两年十个月,成都全市基本完成了农村产改确权的艰巨工程。全市共颁发《集体土地所有权证》3.34万本,《集体土地使用权证》(宅基地)151万本,分别占应发总量的94%和96%。成都市委市政府还要求,确权的进度一定要服从质量,为此以“五个一致、应确尽确、持续规范、群众满意”为标准,组织了全市范围的确权验收,抽查比例达到全市乡镇总数的42%、村(社区)总数的12%、村民小组总数的2%,农户总数的1.2%。

　　系统的农村产改确权,为真正稳定农村经济关系创造了条件。目前,温江区瓦窑村按照十七届三中全会决议,把“长久不变”作为农村土地承包的期限写全村农户的土地承包经营权证。其他地方,由于政府、村社和农户为确权颁证投入了巨大的财力、物力和人力,客观上增加了一旦农村人地关系变动就调整土地承包关系的成本,为更稳定的农村产权关系,准备了新的条件。

　　5.建立产权交易市场,促进要素在城乡之间自由流动

　　还权赋能的确权,奠定了以转让权为中心的农村产权制度。这就为农村土地、房屋等财产在更大的城乡范围内自由流转和重组,提供了制度基础。另一方面,规范的流转,特别是农村、农民大量拥有的土地、房屋资源的价值再发现,又刺激产权登记和变更,进一步改善资源的配置,改善资源流转的收入分配。这两个方面互相促进的关系,诚如课题组在都江堰茶坪村看到的一条标语所言:“确权是基础,流转是核心,配套是保障”。

　　在基本完成农村产改确权后,成都适时把改革的重心,转向积极探索集体耕地、林地与集体经营性建设用地使用权的流转机制。为此,搭建农村产权交易平台,促进生产要素在城乡之间的自由流动和优化配置,逐步实现集体土地和国有土地在转让权方面的“同地同权”。

　　首先,以确权为基础,成都市采取了多种集体建设用地集中入市的模式。例如2008年汶川地震后,成都市及时出台地方性政策,允许地震重灾区农户和集体经济组织利用确权后的集体建设用地,通过市场机制吸引社会资金按规划联建受到灾害损害的农村房屋。该政策受到城乡人民的欢迎,短短一年多的时间里,成都重灾区利用联建政策引入数十亿元的社会资金,加快了灾后重建工作的推进。再如,2008年成都市锦江区第一次在农村土地房屋登记交易中心公开挂牌出让了两宗集体建设用地。这两宗集体建设用地被确定为使用期40年的商业用地,最终以每亩80万元、总成交金额1857万元的出让价成交。而这是自1987年我国法律允许国有土地使用权公开拍卖以来,首次公开挂牌使用权的集体经营性建设用地,揭开了成都市集体建设用地有序流转、公开交易的大幕。

　　更重要的,为了保障集体建设用地在更大范围内规范流转,成都市搭建了统一的农村产权交易平台。2008年10月13日,成都农村产权交易所依托原成都联合产权交易所成立,成为全国首家农村产权综合性市场平台。随后,2010年7月7日,由成都市国土资源局、市房管局、市林业园林局、市农委下属机构分别按50%、25%、12.5%、12.5%的比例出资,按有限责任公司法律架构设立的成都农村产权交易所正式注册成立(对外挂牌“成都农村产权交易所”)。截至2009年年底,成都农村产权交易所及区(市)县分所开展农村土地承包经营权流转15340宗,41566.2万元;集体建设用地使用权流转10452宗,142653.8万元;林权流转1502宗,21884.8万元;农村房屋所有权流转105宗,2341万元;农业类知识产权转让1宗,合同金额50万元。其余涉及林木所有权、精加工农产品等4宗,合同金额7803万元。确权流转初见成效。

　　(三)成都农村产权制度改革的理论意义

　　成都农村土地产权制度改革是新形势下又一轮制度性变革,核心是归还、确立农民的土地房屋转让权,优化资源的空间配置,提高农民收入,适应城市化加速对农村资源大规模流转、积聚和集中的要求,为加快工业化、城市化和新农村建设,奠定可靠的基础。

　　以转让权为核心的成都产权制度改革,在保护耕地的前提下,清晰界定农户的土地使用经营权,赋予农户处置土地的权利,让市场机制在土地资源配置中发挥作用。这一轮改革是上一轮以农户使用权为核心的农村土地制度改革的继续,是城市化加速新形势下土地产权制度改革的有益探索。土地产权,不仅包括使用和经营土地的权利,还包括转让权,即流转给他人使用并获取收益的权利。使用权指的是产权主体在一定期限内承包经营使用土地及其附属物并由此获取收益的权利。转让权建立在使用权的基础之上,但内涵更加宽泛,赋予产权主体处置土地更高的自由度,同时也需要更强的产权保护。使用权保障的是资源主人直接利用的积极性和效率,转让权则保障在不同的使用者中选择利用效率最高的使用者,代表资源优化配置的更高层次。1978年开始的农村改革,核心是家庭联产承包责任制,实质是把土地的使用权还给农民,提高农民的劳动积极性和劳动生产率实现更高的粮食产量和农民收入,揭开了改革开放的序幕。随着改革的推进,使用权的界定愈加清晰,体现在承包经营期限延长和稳定性增强两个方面。1984年,中共中央的一号文件提出了“大稳定,小调整”的策略;1993年,正式提出承包经营权30年不变,并提倡“增人不增地、减人不减地”。2008年,中共中央的一号文件提出承包经营权“长久不变”。

　　但是,界定转让权利的进展一直相当迟缓。目前的政策仅允许农户在不改变土地用途的前提下,通过转包、出租、互换、转让或者其他方式流转获取收益(见2002年8月29日全国人大常委会通过的《农村土地承包法》))。一旦涉及土地用途变化即土地由农用转为非农用,则严格控制或需经过政府的征地流程方可完成。很显然,迄今为止,我国农地转用的权利并没有完全赋予农民,农民只有农地范围内的转包、转租、租赁权利,没有依法向更高收益的非农业用途的转让权。

　　这一政策的出发点是稳定性,避免市场波动对土地资源分配产生的不利影响。在社会财政能力尚不足以覆盖农村经济、城市化进程较为平缓的改革初期,有其历史合理性。然而新的经济形势是,工业化进程中城市经济比农村经济发展更快,城市土地价值迅速上涨,城乡土地价格比例急剧扩大。这种变化,客观上要求城市边缘的土地进入工商业用途、远离城市中心的土地保持或恢复农业用途,实现土地资源在区位上的重组,提高经济绩效。如果缺乏土地的转让权界定,土地资源配置只能通过政府中介完成,不仅缺乏经济效率,同时也常常侵蚀农民权益。所以,经济形势的变化客观上要求是把土地权利中的更高级别——土地的转让权,还给农民,赋予农民获得收入取得发展的能力,即“还权赋能”。还权赋能以后,农民可以把土地转让给能够实现更高价值的经济主体,从中获取远超过自行使用土地所能带来的收益,同时从事符合自身发展的职业,提高收入。如果土地不能无法进入市场流转,潜在的经济价值就无从实现。于是就造成了当前的现状:农民资产、无收入,世世代代被粘着在农村,无法完全进入城市,无法充分享受工业化的好处,城市化受到抑制和扭曲。

　　现行产权制度对新形势的不适应不仅仅体现在城乡收入差距拉大,同时还造成经济结构的扭曲。一方面,农民收入较低,农村消费不足,是导致消费在国民经济中的比例偏低的一个重要原因。经济增长因而过于依赖投资和净出口,无法实现以内需促生产。另一方面,表现在城市化畸形发展。由于土地无法随着人口的流动相应流转,农民工大量进城而不留城,同时占用农村和城市双份土地资源,造成我国的工业化速度明显快于城市化,城市面积增长快于城市人口增长,城市人口密度不增反降,城市土地利用效率下降。结构扭曲妨碍了经济绩效的进一步提高,抑制了经济的进一步发展。

　　毕竟,城市化不单是土地城市化,还是人口城市化。实现人的城市化,首要是城乡居民的权利均等化。成都改革的核心思想是还权赋能,通过取消现行制度中对农民权利的不当限制,还权于民,强化农民权益保护,奠定长期发展的可靠能力。成都的土地制度改革将土地的使用权和流转权一起赋予农民,逐步实现城乡土地“同地同权,同地同价”,让农民获得资产处分权,分享城市化过程的收益。

　　成都在还权赋能的正确方向上做了有益的探索,具有重大的意义,总结起来就是两条:一是确定农村的土地——无论是农用地和建设用地——权利的清楚归属,从而在保护耕地的前提下实现土地流转的可能性。二是在确权的基础上,促进土地的流转,实现其潜在的经济价值,赋予农民从土地中获取更高收益的权利。农村集体土地转让权的确立和土地流转的合理有序进行,是30年来农村产权制度改革在新形势下顺应经济规律的延续,必将为国民经济的进一步发展奠定微观和制度基础。

　　(四)成都农村产权制度改革的全局意义

　　农村产权制度改革所辐射的经验和意义远非成都案例所独有。放眼中国,城市化进程加速与土地资源供给不足是各地面临的共同问题。现有的土地制度试图通过限制农民的流转权利,维护农民利益,保证农村经济稳定。但是,随着城市地价上涨,农村居民逐渐转向城市居住,资源在城乡的再配置已经成为不可阻挡的趋势,土地并不例外。即便缺乏政府的“合法”承认,民间自发的土地流转也经常发生。当然,地方政府也不会坐视资源的闲置,而会选择主动介入,帮助土地完成城乡之间区域的再分配和再组织。广东、浙江、江苏出现的政府主导的大规模农地流转计划就是明证。与其它地区的实践不同的是,成都经验的独到之处,是意识到政府主导的土地流转也存在着潜在的危险,进而找到一条将土地的流转权利归还农民,建立农村产权系统,从而实现农村居民与城市居民“同地同权”,为市场机制在农村土地流转领域发挥作用奠定夯实的微观基础的道路。

　　事实上,农村产权制度改革在多年前就已被提上议程,但是总体进度缓慢,始终难以找到实际的可操作模式。成都产权改革的经验表明,政府积极地介入与村庄自治的结合是解决问题的关键。首先,权利界定需要相当量的一次性成本投入,没有政府的强力推动,农村的产权系统在短时间很难通过市场自发完成。例如,成都市政府通过发放耕保基金,一方面保证农用土地的稳定边界,另一方面也借此诱因检验确权的可靠性。同时,还由于确权之后即可获得政府的“耕保基金”,农民愿意配合完成这项工作,确权的进度大大加快。

　　其次,对于村庄内部的利益调整,政府并不妄加评判,而是通过农民自发形成的民主组织,如 “议事会”、“长老会”加以评判和调节。这是由于中国的村庄历史十分复杂,维持多年的“大稳定、小调整”土地政策让原有土地边界逐渐模糊,若是政府强力介入评判是非,很难判清其中的是非曲折。反倒是中国农村存在一些长老,对本村历史十分熟悉。依靠他们判断是非、协调家户关系,显得操作性更强。

　　最后,即使充分发动村庄的自主,政府在必要的程序、结果上应该保证确权的有效性和公正性。相对于投资建设,农村产权制度改革尽管意义深远,但是在短期内收益并不大,完全依靠自上而下的推动容易导致“应付上级”的行为出现,成都曾经经历的“确虚权”现象的在一定程度上有这方面的原因。所以,政府在全国推广确权工作时,需要保证确结果的有效,并对最终的结果给予抽查监督。其次,在村庄民主还不健全的时候,村庄的调节和评判有可能缺乏公平,所以在程序上,政府有必要坚持公平、公开、公正。

　　另一方面,土地交易市场的建立与产权制度改革是相辅相成的过程。如果只是界定土地转让权利,没有后续的市场交易流量,随着经济发展,产权系统的信息没有更新,最后确权可能失去原有的价值。土地的产权界定最大的功能就是为交易和流转提供法律保障,只有逐渐放开土地市场流转,产权界定的收益才能够得到充分体现,资源的有效利用的能量才能迸发。其次,土地交易市场的建立还能刺激进一步的权利界定:最初的权利界定可能是粗糙和不准确,但是一旦市场收益出现,利益冲突会促使土地使有者重新检验初始确权边界的合理和准确性,从而反复调整、反复检验,最终找到权利的“合适”边界。所以逐渐放开集体建设用地市场交易本身也是建立完善的农村产权系统必不可少的环节

　　总体来说,成都农村产权制度改革经验的核心可以总结为:以还权于民为基本思路,以市场流转为根本目的,以村庄自治为主要手段,最终实现农村居民与城市居民“同地同权”。我们认为,成都的农村产权制度改革具有全国意义,并建议全国性的政策制定和立法更主动地从成都的改革经验里吸取营养。

　　第一,将新一轮农村产改和确权正式写入“十二五规划”,并形成符合法律、具备可操作性的政策体系,推动全国农村产权测量、确权、登记和颁证工作,把理顺集体与农民产权关系作为农村改革的首要任务。要以中央的政治权威,在全国范围内规划农村全部土地资源的确权任务,力争在2015年以前在基本完成全国所有农地、建设用地的确权到户。在有条件的地区,所有农村土地都应该做到“应确尽确”。

　　第二,建议中央拨付专项特别资金,支持农村产权制度的改革。一方面,随着城市化加速,耕地相对与其他资源的低价格是长期现象,若是任由市场机制发挥作用,无疑会促使土地向其他用途改变,增加耕地保护压力。建议在《土地管理法》中新增耕地保护补偿政策,根据农户拥有耕地的数量、质量给予耕地保护补偿。根据成都经验,这部分资金也是推动农村产权改革的有力诱因,可以与确权任务挂钩,要求地方政府切实推动产权制度的进一步改革。在适时的时候,耕保资金可以转为农村社会保障资金。

　　第三,加强确权工作的流程监管和结果验收,力争地、帐、证的一致。必须看到,农村确权的收益是长期的,而成本是短期的。因此,政府的投入、引导和监管必不可缺,在过程中严格检验“四个一致”的实施情况,加强验收工作,确保确实权。

　　第四,建议在各地方集体土地初次登记完成后,还要把确权、登记、颁证和更名工作作为政府的常规服务项目,并借鉴现有民政办证体系,考虑设立第三方中介服务机构,使农村产权的依法流转,得到更便利的行政服务。

　　第五,建议修改《中华人民共和国宪法》与《土地管理法》的相关条款,赋予集体土地使用权人、土地承包经营权人以合法的土地转让、出租、互换、股份合作与抵押质押的权利。同时,规定土地承包关系长久不变,为土地流转市场的建立提供更全面的法律的保障。-